燃气，是指作为燃料使用并符合一定要求的气体燃料，包括天然气（含煤层气）、液化石油气、人工煤气等，燃气是我们日常生活中最容易接触到的危险化学品。长久以来，对于城镇燃气的安全管理，始终存在各种难题，尤其是在餐饮行业的瓶装燃气领域，各类生产安全责任事故层出不穷，其中不乏重大事故，比如去年发生的“6·21”富洋烧烤店燃气事故，造成了31人死亡。
本文我们将聚焦于瓶装燃气市场的突出问题，结合相关的法律法规条例和各方资料，来尝试回答如下几个问题：餐饮行业的瓶装燃气事故为何屡禁不止？从银川“6·21”事故中，我们能看出瓶装燃气综合安全监管体系中的哪些问题？
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01.餐饮瓶装燃气事故，为何屡禁不止？
2022年6月，长沙某粉店店员误操作气瓶，引发丙烷气体对空排放，引发爆燃爆炸，造成1人死亡，13人受伤；
2023年6月，内蒙古赤峰市某米粉店因为未有效关闭灶具和气瓶阀门，液化石油气大量泄露，引发闪爆，造成2人死亡，4人受伤；
2017年，杭州某烤鱼店因软管老化，导致液化石油气持续泄漏，引发爆炸，第一次爆炸引燃附近的其他醇基燃料，造成二次爆炸，造成3人死亡，44人受伤；
2012年，山西羊羊火锅店店员未关闭瓶阀和灶阀，引发爆炸，造成14人死亡，47人受伤……
餐饮经营燃气事故向来是一大高发隐患，尤其是在瓶装燃气的使用方面。对比管道燃气，瓶装燃气市场存在更多的问题。
1.气瓶及其相关设备（阀门、管道）质量问题严重，“黑气”“黑气瓶”屡禁不止。烧烤店购买到了假冒伪劣的变压阀，烧烤店使用的气瓶是不符合当前使用规定的气相液相两用瓶。
2.瓶装燃气涉及更多的市场主体和流通环节，管道燃气的路径是相对固定的，没有中间的流通运输环节，但是瓶装燃气涉及充装单位、生产单位、检验单位、运输单位、使用单位，且存在“气”和“瓶”两方面的问题，所涉及的综合执法难度更大。
银川烧烤事故的主要流转环节和市场主体如下表，可以看出，一个问题气瓶，涉及四家公司，两个区，几乎每个单位都存在安全问题。
环节 | 检验 | 充装 | 销售 | 配送（跨区） | 使用 |
市场主体 | 国华公司 | 龙江 | 龙江 | 铂澜 | 烧烤店 |
3.瓶装燃气的准入门槛低。在2015年宁夏的燃气管理条例中，允许符合要求的个体经营瓶装燃气。相比之下，管道燃气准入门槛较高，因为管道施工需要较大的资金投入，一般只有部分地方大企业才能经营。
《宁夏回族自治区燃气管理条例》（节选）（宁夏住建部 2015）
第十三条个人从事瓶装燃气经营活动的，应当具备下列条件：
（一）有符合国家标准的燃气气源；
（二）有固定的经营场所，完善的安全管理制度和经营方案；
（三）有符合国家标准的贮存、充装、配送设施、设备；
（四）有与经营规模相适应的专业技术人员；
从事瓶装燃气充装的，应当依法取得气瓶充装许可证。
4.气瓶数量大，管理难度较大，且入户使用的教育存在问题。仅龙江公司非法改装的“问题瓶”就多达近300只。
5.气瓶使用场景复杂，小餐饮店、街头小摊贩、普通居民，都有可能使用气瓶。仅银川市就有1.2万家燃气使用单位。气瓶市场本身存在诸多问题，影响后续的城镇燃气管理。多地的气瓶市场存在恶性竞争，尤其是类似“抢瓶”之类的情况屡屡出现。
现在规定气瓶充装单位为产权单位，但是有的公司会恶意抢瓶，恶意充装其他产权单位的合格期内气瓶，然后在有效期前退回至原产权单位。这样一来难以追溯安全责任主体，毕竟产权单位和充装单位实际上是分离的，二来给合规的气瓶经营单位造成了巨大的经济损失。除此之外，气瓶检验机构降低检验成本，不按照技术规范进行检验，为了利润违规“放行”问题气瓶的情况屡屡发生。
在本案例中：
充装单位龙江公司在资质申报材料上弄虚作假；未按规定配备安全人员和充装人员；违规在双嘴瓶液相阀加芯，将其变为老标准气瓶；违规使用“口袋码”充装非自有气瓶，向黑气贩子提供经营燃气。
检验单位国华公司，违规骗取检验检测机构核准证，未按要求对气瓶进行检验，并且多次假冒有证人员签名出具气瓶检验报告。
配送单位铂澜公司，无燃气经营许可，无安全培训考核，违规配送燃气。
02.相关条例规定对安全监管的影响
在此之前，与瓶装燃气相关的法律法规文件就有：
《中华人民共和国消防法》《安全生产法》《特种设备安全监察条例》（国务院 2003）《石油天然气管道保护法》《危险化学品管理条例城镇燃气管理条例》《气瓶充装许可鉴定评审细则》（宁夏市监 2019）《宁夏回族自治区燃气管理条例》（宁夏住建部 2015）
那么在此之前，《宁夏回族自治区燃气管理条例》及其监管体系存在哪些问题，对于餐饮行业瓶装燃气的安全监管又产生了哪些影响？我们对比了《宁夏回族自治区燃气管理条例》的2015版本和2023版本，并将其中的影响一一对应列举。
燃气管理安全监管职责分工对比表 | |||
部门 | 2015版本 | 2023版本 | 对瓶装燃气安全监管的影响 |
燃气管理部门（包括瓶装燃气和管道燃气） | 大部分市县以及自治区负责燃气管理工作的部门是住房城乡建设部门，但固原市为城市管理部门，平罗县为林业部门。 | 县级以上人民政府住房和城乡建设主管部门或者县级以上人民政府确定的其他部门（以下统称燃气管理部门）负责本行政区域内的燃气管理工作。 | 不同市县的燃气管理部门不同，在平级跨部门的协同管理上存在困难。因为部门不同，设置的机构也不同，极易导致执法重复和执法推诿。可能同一份文件要同时交付给好几个部门，降低效率。 |
负责燃气安全的行业监管，对重要燃气设施所在地和重大燃气危险源进行重点监管。
制定燃气安全年度监 督检查计划，定期对燃气经营、燃气使用的安全状况进行监督检查；发现事故隐患，应当及时处理，并向社会公布检查结果。 | 负责燃气安全的行业监管，对重要燃气设施和燃气重大危险源进行重点监管。
制定燃气安全年度监督检查计划，定期对本行政区域燃气经营、燃气使用的安全状况等进行监督检查，发现燃气安全事故隐患的，应当及时处理，并向社会公布。 | 燃气缺乏独立部门，虽然有统筹监管，但是具体到管理细节，依然需要其他的部门协同。比如危险源，如果涉及危化，也需要公安和应急的人员配合。比如燃气设施监管，燃气管理部门检查，市场也检查，一个业务不同部门重复做，在执法标准、执法权限上既有相同，又有不同，可能引发职能分散化。 | |
应急管理部门（2015版为安全生产监督管理部门） | 安全生产监督管理部门负责燃气安全生产工作的综合监管； 依据人民政府的授权或者委托组织调查处理燃气安全生产事故； | 依据人民政府的授权或者委托组织调查处理燃气安全生产事故； | 2015版中，安监部门也需要对燃气安全生产进行综合监管，与燃气管理部门存在职责重复。 |
市场监管部门（2015年仍有工商行政管理局，2018年才变更为国家市场监督管理总局） | 质量技术监督部门负责燃气压力容器、压力管道的充装与使用、供气质量与计量、燃气燃烧器具产品质量的监督检查；
工商行政管理部门负责燃气市场经营秩序的监督检查，及时查处无照经营、销售假冒伪劣燃气燃烧器具等行为； | 市场监管部门负责瓶装燃气充装、特种设备使用和气瓶检验机构的监督管理，监督瓶装燃气充装单位对气瓶进行定期检验和报废处理；
负责生产、销售环节燃气燃烧器具和燃气相关产品质量监管，依法处理制售假冒伪劣产品的违法行为； 依法处理操纵燃气市场价格、垄断、不正当竞争等扰乱市场秩序的行为；
| 在2018年部门改革之前，市场监管部门还未整合，产品质量和经营秩序分属不同部门管辖，可以从2015版的职责描述中看到职责交叉重叠的地方：两个部门都要管理不良的产品和器具。
2018年改革之后，而且直到事发的2023年6月，老部门已经被撤销，但是滞后的管理条例依然没有及时更改，给执法的权限判断带来了一定障碍。 |
交通运输部门 | 负责燃气运输企业、驾驶人员、押运人员的资质、资格认定、培训考核和运输车辆的安全监督管理；
| 负责燃气道路运输企业、驾驶人员、押运人员的资质、资格认定和运输车辆的安全监督管理，依法查处未取得危险货物道路运输许可擅自从事燃气运输的行为； | 在2015版本中，交通运输部门缺少相关的执法权限。 |
公安 | 公安消防机构负责燃气经营企业、单位燃气用户的消防安全检查，督促落实消防安全制度； | 负责依法查处燃气安全相关治安管理违法行为，办理与燃气领域相关的刑事犯罪案件；公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体职责按照国务院公安部门规定执行； | 2015版本中，对于公安消防部门的职责要求过于模糊，导致这方面的安全执法检查出现重大监管空白。
2018年消防救援机构从公安部门移出后，《条例》并未及时修正相关监管责任的描述。 |
消防救援机构 | 负责对燃气经营企业和餐饮企业依法开展消防监督检查，督促落实消防安全责任制，组织开展燃气事故应急救援； | ||
商务部门 | / | 负责督促餐饮行业规范安装和使用可燃气体报警装置、切断装置和连接管，建立健全燃气安全生产管理制度和从业人员教育培训制度，开展燃气使用安全自查工作，落实安全防范措施，消除安全隐患； | 2015版本中，未对商务部门规定相关的安全监督责任。然而2021年《安全生产法》修改后，明确了“三管三必须”原则，条例再度出现重大内容滞后问题。 |
03.从宁夏富洋烧烤店事故问责情况分析监管问题
在本次事故发生后，事故调查报告问责了涉及不同层级不同部门的执法单位，我们在下表中标注了被问责的不同部门及其所属层级，以及监管的市场环节及其市场主体，从中我们能清楚地看到在瓶装燃气安全监管领域，政府不同部门在协同执法时，容易出现重复执法、执法空白、执法力度不足的板块与环节在哪里。
1.首先是街一级，能够有资格被问责的只有新华街派出所，且其管辖的主要对象是瓶装燃气的使用单位，能够侧面反映出，基层缺乏相关的执法管理部门，基层执法力量不足，执法权限不足，对于违规的“黑瓶”“黑气”缺少落地执法能力。
2.然后是区一级，可以看出，在出现非法跨区配送问题时，容易出现执法漏洞。因为跨区流动需要兴庆区和西夏区协同管理气瓶流动，但是在实际执法过程中，执法单位不可能天天街道上蹲守气瓶流动，而且就算查到非法流动情况，市监局也没有强制执法能力，所以对于非法跨区配送，存在监管空白。
与之不同的是对于烧烤店的管理，六个部门都主要针对使用燃气的餐饮店进行监管，从市场、消防、商务、住建（以及综合执法监督局）和公安，居然放任其装修消防隐患到事故发生，可以从侧面反映出重复执法所带来的的效率低下问题。而且多部门综合执法，会因为职责模糊，导致各方积极性不高，继而降低执法效果。比如消防和住建，两个都要管烧烤店的消防问题，一个管燃气消防，一个管建筑消防，结果两个都没有管住。
3.然后是从市一级到区一级，出现明显的纵向监管问题。市一级有三个部门统管，分别是市政局、市监局、综合执法局，但是到了区一级，综合执法局对于检验、充装、销售明显缺乏管辖，主要都交给各自辖区的市监分局进行管辖。综合执法局明明归属于城乡建设局，但是却难以渗透各个环节，城乡建设局又是牵头部门，其实很容易出现“牵头牵不动”的情况。事实也是如此，在区级，有过燃气整治“百日行动”，但是区级城建局只是敷衍了事，很大概率是因为综合执法人手不足，根本管不过来，只能用旧材料敷衍。
4.省一级问题更大，在调查报告中提到过：
宁夏回族自治区住房城乡建设厅……未认真履行燃气行业管理职责，未牵头落实《住房和城乡建设部等部门关于加强瓶装液化石油气安全管理的指导意见》，收到文件后一阅了之，既未转发部署，也没有按要求建立相关制度。
宁夏回族自治区市场监管厅……在银川市市场监管局、兴庆区分局和宁夏特种设备检查中心均建议撤销国华公司资质的情况下，仍不依法处理，书面要求银川市市场监管局降格处罚，放任不符合条件的企业开展气瓶检验工作。
省级政府轻视燃气安全工作，自2015年公布了《条例》后，就对其不管不问，中间相关的法律和政府组织架构进行过重大变动，但是条例仍然还是老一套，直到事故发生后，才对条例进行“亡羊补牢”式的修改。
04.问题总结与浅论
1.安全监管部门存在职责交叉、权责不明晰的严重问题，在《条例》中体现得尤为明显。比如燃气管理部门和安监部门的职责，消防和公安部门的职责，均存在一定的职责重复交叉。
2.《条例》等相关法规文件，存在明显且严重的条文滞后、未及时修正的问题。在2018年部门调整后，市场监督管理部门出现重大调整，但是条例并未及时进行更改；2021年《安全生产法》修订后，未根据“三管三必须”原则对商务部门的安全监管责任作出规定。
3.基层执法单位缺乏执法依据，基层综合执法力度不足。基层仅有公安部门有较大的执法权限，综合执法队伍仅停留在区一级，因为人手不足，队伍专业程度不高，所以没有深入到街一级。基层执法单位就算查出问题，有时候也会大事化小，降低执法力度。
4.从区一级到市一级，对于瓶装燃气的检验、充装、销售和配送环节存在严重的安全监管不足问题。尤其是在区一级，仅有两个部门进行监管，气瓶因为涉及数量众多，流转使用场景复杂，区一级的两个部门之间，缺乏协同检查的动力，也没有足够的执法人员，查出问题还要上报到市级、省级，如果上级不批复，查出问题也没有办法真正整改。比如国华公司的检验造假问题，区级和市级市监部门多次要求撤销其证照，但是省级政府并未通过，这就使得执法查出问题也没办法真正处理，造成了“黑瓶”“黑气”管不住的现象。
